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行政复议法修改的几个基本问题
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内容摘要 作为一项系统工程,《行政复议法》的修改不能仅仅着眼行政复议案件的受理和审理,而应当站在法治国家、法治政府和法治社会三位一体建设的高度,统筹谋划其在依法治国进程的作用,精准确定其在行政纠纷解决体系的地位,充实完善行政复议案件的受理审理规则,科学确立复议阶段行为在诉讼中的效力。在政府法制系统与司法局合并的大背景下,审视复议制度的改革,除建立独立的行政复议委员会、整合省以下行政复议机构和行政复议资源、坚持行政复议前置等外,还更加侧重于行政复议与行政诉讼制度的衔接、制衡和配合。可以考虑以下方面:一是坚持“行政一体”,赋予行政复议机关更加独立的调查取证权、事实认定权、程序补救权、法律适用权和最终决定权,强化行政复议纠错职能,防止既往复议过程中的程序空转,尽快稳定行政法律关系;二是坚持行政复议“准司法性”和“准一审性”,司法审查主要针对行政卷宗和复议卷宗已经涉及和记载的事项进行,主要审查复议决定的证据采信、事实认定、程序遵循和法律适用是否合法;三是坚持受案范围、主体资格、审查标准的统一性,凡是能够申请行政复议的事项,除了复议终局的以外,都可以提起行政诉讼,扩大合法性审查内涵,将合理性审查作为合法性审查的一项重要内容,确保法律统一实施;四是提升复议与诉讼管辖改革的协同度,做好整体顶层设计,将部分基层法院行政庭人员与县级政府法制部门“弱弱联合”,专司县域范围内的行政复议工作,实现县域范围内法治资源的有限整合,如此不失为一个可以尝试的试点方案。

关键词 行政复议法 修改 基本问题

引言

当前,《行政复议法》的修改已经被列入十三届全国人大常委会立法规划,并且作为条件比较成熟、任期内拟提请审议的第一类法律草案项目之一。而从中央到地方,司法行政部门与政府法制部门职责整合,也正快速推进。在此大背景下,思考《行政复议法》的修改和行政复议制度的改革发展,显得尤为必要。现行行政诉讼制度和行政复议制度,可以说是相伴而生,互相促进,彼此借鉴,携手发展。历史地看,行政复议制度本身即为“配套”行政诉讼制度的,如1990年《行政复议条例》只是1989年《行政诉讼法》的配套立法,《行政复议条例》受案范围的表述、格式基本仿制《行政诉讼法》。从另一层面来看,虽然颇有争议,但实践中行政复议司法化已经成为现实,行政复议机构对复议案件的审查,已经逐渐向行政诉讼制度学习并趋同。可以预测,在《行政复议法》即将进行的修改中,那些被认为是《行政诉讼法》修改经验的条款和规定,必然又将反映在修订后的《行政复议法》中。

行政复议制度对行政诉讼制度的“亦步亦趋”,实践上造成了复议功能与诉讼功能的混同,复议制度自身特色缺乏,最终导致“复议机关维持双被告”这一中国特色制度的出台。这样的结果,大概是原国务院法制办所始料不及的。而总结主要国家的行政复议与行政诉讼关系,容易发现两者间并不存在放之于四海而皆准的“普世模式”,各国模式要么是行政诉讼异常强大,要么是将行政裁判所并入司法体系实现高度司法化,要么是在行政系统内实现相对独立。就中国路径来说,强大的是行政权而非司法权,因此行政复议制度仍然应当是矛盾化解的主渠道,纠纷解决的第一道防线。但将行政复议彻底司法化,甚至纳入司法体制,又与中国行政管理体制不相符;而所谓在行政系统内相对独立,显然是纸上谈兵。同时,还必须兼顾如下现实:即相对于原行政机关而言,复议机关有着更高的政策实施和法律理解水平,复议机关实际上是代表整个行政系统接受司法审查。如果复议机关机械模仿司法机关的“监督”功能,而忽视对原行政机关的瑕疵行政行为的“补正”和“纠错”功能,实际上将自身变为“第一审法院”,从而导致其与行政诉讼制度无法实现良性制度竞争。

多年来的行政复议与行政诉讼实践已经说明,现行制度实际上加剧了案件数量明显偏低,矛盾纠纷化解不力,职能定位模糊不清,改革举措互不协调,顶层设计摇摆不定的尴尬局面。在现实的法治背景下,中国特色的纠纷解决,必须借助行政复议、行政诉讼两者合力而不能偏重其一,同时通过一个科学的衔接机制,充分发挥两者优势。总体上,作为一项系统工程,修改《行政复议法》应当从建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,发展中国特色社会主义法治理论的角度,站在法治国家、法治政府和法治社会三位一体建设的高度,统筹谋划行政复议在依法治国进程的作用,精准确定其在行政纠纷解决体系的地位,充实完善行政复议案件的受理审理规则,确立科学有效的行政复议与行政诉讼衔接机制。

一、实现行政性与司法性的统一

性质决定功能,不同性质的事物,其功能也不同。对行政复议性质的认识,集中反映了对行政复议制度的总体认识,关系行政复议制度建设的全局,属于行政复议制度领域的“顶层设计”问题。而对行政复议性质的不同界定,直接影响行政复议功能的发挥,以及与其他行政争议解决机制之间的联系。正是基于此,有的学者将我国行政复议制度层面存在的问题,归结为对行政复议性质的错误认识,认为由于在行政复议制度法律性质的认识上出现了偏差,才导致了相关不合理的体制和制度安排。

关于行政复议的性质,虽然理论上存在行政说、司法说、准司法说、综合说等不同观点,但综合各种观点来看,“行政性”和“司法性”乃是分歧和争议的焦点所在。对此,也存在一些非此即彼的观点,如认为为了要高效便捷地化解纠纷,强调要“简省”相应程序以突出其行政性便民性;而为了要凸显其司法性,又强调要全面借鉴审判流程以体现正规化规范化。笔者认为,行政复议应当兼容“行政性”和“司法性”。

首先,行政复议是解决行政纠纷的活动。行政复议从其产生和主要功能来看,就是解决行政纠纷的活动,这符合司法的实质意义,因而具有司法属性。“行政复议是一种纠纷解决机制,认可这一点,就应当承认行政复议制度由此应当具有司法秉性。”也正如美国学者伯纳德·施瓦茨所言:“尽管三权分立的迂腐教条,向行政机关授予审判权却一直没有中断过。复杂的社会需要行政机关具有司法职权,使这种授权不可避免。”

其次,在制度功能层面,行政复议与司法活动应当有所不同,不能将复议活动变成审判活动。行政复议机关解决纠纷的行政复议功能,仅是其履行政府法制工作一个重要方面,但不应当是全部;即使是相对独立的行政复议委员会(行政复议局),也应当与法制机构的其他职能有效衔接,共同促进政府法制工作。行政复议的司法化,不能理解为在行政系统内部引入一个司法系统,否则就容易造成行政复议制度与行政诉讼制度的完全趋同。如果说行政诉讼重点在于监督和纠错,较少考虑行政管理,那么行政复议就应在强调监督纠错的同时,更加注重提供一个老百姓可接受的行政行为,从而在权利保障和行政效率间实现平衡。

第三,在复议与诉讼的衔接层面,认可行政复议兼具“行政性”和“司法性”。既要保证行政复议的独立性,又要与行政诉讼相衔接;既要接受行政复议先行性,又要避免行政复议终局性;既要承认原行政行为和复议决定的区别,又要认可复议决定是行政系统在司法系统的最终呈现,行政诉讼要审查通过复议决定形式表现出来的行政系统行为;既要对复议过程中复议活动合法性进行监督,司法又需充分尊重复议程序中复议活动的效力,赋予行政复议活动“准一审”的效力,在复议决定采信证据、认定事实、适用法律的基础上进行合法性审查,而不是另起炉灶,重新认定和审查。

因此,应当承认行政复议具有“准司法”的性质,应当坚持中立性;同时也应当承认行政复议本质上是行政活动,应当赋予复议机关重新调查取证、补强完善原行政行为的权力。

二、强化各级政府集中复议管辖

行政复议管辖是行政复议机关受理行政复议案件的权限划分,是以申请人复议申请权为基础的。合理的复议管辖制度对于行政复议案件的公正裁决以及相对人合法权益的有效保护有着重要意义,同时也影响着行政复议体制改革的方向。根据《行政复议法》第十二条至第十五条以及《行政复议法实施条例》第二十三条至第二十五条的规定,我国实际上形成了以“选择管辖”为主、“条条管辖”和“自我管辖”为辅的行政复议管辖模式。在这种管辖模式下,条块分割严重,行政复议权极为分散呈碎片化,且当事人的条条选择或者块块选择,客观上造成同案不同审,容易形成管辖冲突,也不利于复议审查标准的统一。修改《行政复议法》,必须对行政复议管辖模式作出调整,使管辖更有利于节约复议资源、更有利于行政争议的公正解决、更有利于落实便民原则以及更有利于促进地方法治政府建设。具体而言,可以从以下几个方面重构行政复议管辖规则:

第一,取消选择管辖。对于双重领导部门作为复议被申请人的复议管辖,《行政复议法》从行政隶属关系出发,确立了“选择管辖”模式。但该模式导致的严重弊端之一就是复议机关众多以及复议力量分散,此外还延伸出部门保护主义的痼疾。权威、专业、公正、快捷、低廉是行政司法制度的生命,要实现上述目标,就需要努力解决行政司法力量过于分散的问题。《行政复议法》修改应当从“精简、效能、统一”的原则出发,取消选择管辖的规定,改由本级人民政府作为复议机关,不仅可以减少数量众多的复议机构与人员配备,而且一定程度上还有利于消除部门保护主义的顽疾。取消选择管辖,对以实行双重领导的政府工作部门为复议被申请人的复议明确由本级人民政府管辖,这在一定程度上还可以起到便民的效果。

第二,改革自我管辖。我国实行的是“一级复议”制度,且不像英美法系那样拥有独立的行政复议机构,所以要想行政复议的功能充分、有效地发挥,就必须保证复议结果能切实公正保护当事人的合法权益。在自我管辖情形中,国务院部门和省级人民政府既是行政争议的当事人,又是解决行政争议的“法官”。为此必须实行作出行政决定人员和审理行政复议人员的严格分离。必要时,在解决了国务院做行政诉讼案件被告资格问题后,对国务院部门与省级人民政府行政行为不服申请复议的,应当统一由司法部法制部门负责审理。

第三,明确省以下垂直领导部门的复议管辖规则。之所以强调省以下垂直领导部门的复议管辖,是因为对省以下垂直领导的部门来说,在省一级依然实行的是双重领导,即国务院部门和省级人民政府对其均具有领导权(复议权),但省级以下级别的政府对其本级的垂管部门没有领导权,也即没有复议管辖权。因此,在行政复议法修改中,应当确定以省级部门(不包括省一级的部门)作为复议被申请人的,由其上级部门作为复议机关;以省一级垂直领导部门作为复议被申请人的,省级人民政府为复议机关。

三、建立相对独立的行政复议局

行政复议案件能够得到公正审理,很大程度上取决于行政复议机构具有相对独立的地位。在各级司法行政部门与政府法制部门合并的情况下,设置独立的复议机构并相对独立的开展运作,尤为重要。《行政复议法》颁布以来行政复议机构运行情况并不理想,行政复议机构缺乏独立性、行政复议工作人员资质不足等问题一直备受诟病。为此,从2008年开始,原国务院法制办决定在全国部分地区开展行政复议委员会试点工作,由政府设置行政复议委员会统一行使行政复议权,统一受理、统一审查、统一议决,以增强行政复议结果的公正性和权威性,也有效缓解现行行政复议管辖制度的各种弊端。2015年8月,浙江省义乌市开展行政复议体制改革试点,依托义乌市人民政府法制办挂牌成立义乌市人民政府行政复议局,受理以义乌市政府相关部门以及下级政府为被申请人的行政复议案件,义乌市政府相关部门的行政复议权也由义乌市政府统一行使。2017年,浙江省还专门成立了行政复议局,既保证了行政复议决定的中立性、客观性,改变了以往行政复议决定由各部门的法制部门或者科室作出进而缺乏独立性问题,也有利于使行政复议工作更为专业化和规范化。

《行政复议法》修改时,应当将试点中的成熟经验和做法予以提炼和总结,及时吸收入法。

第一,厘定行政复议局与行政复议机关的关系。确立行政复议局为实质性复议机构,所有的行政复议案件均应由其进行裁决,不得为行政复议委员会受理审查案件设置障碍,确保行政复议局享有实质裁决权。明确行政复议机关为名义上的复议主体,所有行政复议局作出裁决的案件,都应以行政复议机关的名义对外发布决定,即行政复议机关原则上仅享有形式意义上的“署名权”。对行政首长对行政复议局的复议结论不同意见的,可以要求行政复议局“复议”一次,而不能以个人名义推翻;行政复议局坚持原复议结论的,只能交由行政复议机关负责人办公会议集体研究决定。

第二,明确行政复议局与相应司法行政主管部门的关系。即行政复议局在机构编制上隶属同级司法行政主管部门,但独立开展复议工作,并以同级政府名义对外行使复议职能,并承担相应的法律责任。司法行政主管部门仅在政治、组织、人事和党的建设方面领导复议工作。

第三,保障行政复议局中复议委员的专职性和开放性。行政复议局内部改传统案件审批制为审理制,将行政复议局的事务管理职能、复议事务辅助职能与复议决定决策功能适当分离。参考人民法院和人民检察院内部的法官、检察官的遴选、惩诫制度产生并管理行政复议委员。专门负责审查和决策的行政复议委员既可以从行政复议机关中选拔,还应当积极吸纳外部专业人士担任委员,提升行政复议的公信力。

四、保持审理方式的灵活性

根据《行政复议法》第二十二条规定,行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。可见,我国行政复议是以书面审理原则,同时以调查情况和听取意见作为补充。行政复议的审理方式的选择,直接涉及行政复议行政性和司法性的争论,也涉及公正与效率的统一问题。因此,《行政复议法》修改应当保护适度的开放性和平衡性,既允许书面审理,也允许口头审理;既可以单方调查式询问,也可实行听证式审查;既可尊重双方当事人对审理方式的请求,也可依职权自主决定。

一言以蔽之,法律规定可以有多种选择,而具体到个案则可以根据案情以及争议标的、争议焦点问题的性质,赋予当事人适度的选择权和复议机关的最终决定权。同时在《行政复议法》修改中,应当明确必须口头审理的案件类型和范围。如:对于事实问题存在较大争议的案件,这类案件如果通过书面审理,几乎很难查清事实并进行定性分析,必须通过直接言辞的方式听取各方陈述和辩解,才能准确认定要件事实;而对于案情重大复杂、涉及人数众多或者群体利益、社会普遍关注的案件以及法律关系复杂的案件,应当选择口头审理;同时,对行政复议机构认为有必要进行口头审理的案件,也可以进行口头审理。

五、坚持“行政一体”原则,赋予行政复议机关更大决定权

所谓“行政一体”原则,是指将复议决定和原行政行为视为一个整体,将基于行政监督权能而形成的行政复议决定视为行政系统内部的最终行政处理意见,并由复议机关(或者其代表的政府)名义出面代表行政体系接受司法审查。行政决定和复议决定共同形成行政系统对证据采信、事实认定和法律适用的意见;行政决定与复议决定不一致的,以复议决定表述作为行政体系对外发生法律效力的认定,并接受司法审查。

“行政一体主义”,是适应中国行政法治体系建设的一种新的认知,即既反映复议机关做维持的共同被告的实体法规定,又体现中国上下级行政机关监督职责,也尽可能通过法律责任承担主体的专门化(全部由上级行政机关出庭应诉)促进责任政府建设。显然,在传统行政法学理论中,“行政一体主义”既缺少完善的理论支撑,也无特别成熟的法治国家建设经验,但构建以“行政一体主义”为中心的行政主体理论,却有着深远的理论和现实意义。“行政一体主义”在一定程度上是对传统法律责任理论、行政主体理论、被告主体资格理论的修正。从实践层面来看,只要相应明确《国家赔偿法》有关国家赔偿和行政机关赔偿的关系,坚持“赔偿费用列入各级财政预算”,在实践执行中并不会存在重大法律障碍。“行政一体主义”,既与以德国为代表的大陆法系通行的“原行政行为与复议决定的统一性原则”和我国台湾地区“原处分主义”有联系,但显然存在区别。在一定层面上,全部由复议机关(即行政复议法修改后的地方人民政府)或者由复议机构(独立的行政复议委员会、行政复议局)作为被告出庭应诉,并代表国家承担责任,在一定层面上又类似于美国的国家诉讼制度,而日本行政诉讼的被告仅为国家或地方公共团体,行政机关只是作为被告的诉讼代理人出庭应诉。

“行政一体”原则的提出,旨在强化对原行政机关行政行为的监督,及时让行政复议机关纠正原行政机关违法或者不当行政行为,更加高效便捷地解决行政争议,更加注重行政管理对行政相对人实体权益的保护,防止既往行政复议过程中程序空转的现象,尽快稳定行政法律关系。

大陆法系国家类似于行政一体的原则,在立法和审判实践中都有体现。比如在论证类似于我国“行政复议前置”的“行政救济强制前置”制度时,法国最高行政法院的报告就提出以下几项基本原则作为完善现有制度的基准:第一,行政救济作出的行政行为代替原争议行政行为的效力,因此若在法院提起该行政诉讼,原告不能以原行政行为为诉讼客体,而应该以行政救济机关作出的行政行为为客体。第二,行政机关实施行政救济时,不应该以原行为作出时的事实和法律情形为准,而应该以此刻的事实和法律情形为准。第三,行政机关实施行政救济时有权改变原行政行为。第四,提起行政救济将导致行政诉讼的时效延长,所以并不剥夺当事人提起行政诉讼的权利。第五,当事人在诉讼中可以提出其没有在行政救济中提出的新理由。

有基于此,笔者认为,在《行政复议法》修改过程中应贯彻“行政一体”原则,重新设置行政复议机关和原行政机关之间的关系。一方面,承认并强调行政复议的行政属性,赋予行政复议机关独立的调查取证权、事实认定权和法律适用权,并在此基础上独立作出复议决定的权力。另一方面,赋予行政复议机关瑕疵治愈权。作为大陆法系国家行政法制度的重要组成部分,瑕疵治愈是指在一定条件下,通过追加、补充或者其他方式消除行政行为,使之转变为合法行政行为,从而使法律效力得以维持的法律制度。瑕疵治愈的主体,既可以是原行政机关,也可以是行政复议机关。瑕疵治愈的对象,主要是行政程序瑕疵,即对行政相对人权利义务不产生实质影响的程序违法行为,但随着一些实践发展,一些对行政相对人权利产生实质性影响的程序瑕疵也被容忍进入治愈范围,例如德国《行政程序法》规定“义务性听证”的缺失可以被治愈。但总体上看,瑕疵治愈的对象仍然集中在轻微的行政程序违法领域,实体违法、重大程序缺陷仍然被排除出治愈范围。在《行政复议法》修改时,不妨大胆借鉴引入瑕疵治愈制度,即除了保留行政复议机关对原行政机关明显且严重违反法定程序的行政行为可以决定撤销的规定外,还应规定对不影响当事人权益或者原行政机关程序违法能够补正或者瑕疵治愈的,行政复议机关可以在完善相应手续情况下作出驳回复议申请或者维持原行政行为的决定。而德国和台湾地区的行政复议中也有类似的“原处分主义”理论。

事实上,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《解释》)第二十二条规定,行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”,是指复议机关改变原行政行为的处理结果。这样的规定已经彻底改变了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条的规定。这种改变的背后,实际上反映如下观点:允许复议决定改变原行政行为的事实和依据,这实质上就意味着当复议决定改变原行政行为理由时,人民法院就必须将已经改变后的事实和依据统一到原行政行为之中去审查,而不是作为复议决定的合法性问题来审查。即复议决定改变原行政行为认定的事实或者适用的依据的,应当基于改变后的事实和依据审查原行政行为合法性……这时审查的“原行政行为”实际上已经是经过复议决定修正的“原行政行为2.0版”。如果复议决定改变原行政行为的理由是正确的,那么就视为经过修正的原行政行为是正确的,对于原告请求撤销原行政行为及复议决定的诉讼请求,人民法院应当一并判决予以驳回。允许复议机关改变原行政行为的理由,完全符合复议制度的本意。首先,原行政行为在事实认定、法律依据等方面存在瑕疵绝不等于原行政行为就必须被撤销,许多瑕疵是可以修正和弥补的。其次,面对无需撤销但又有必要予以纠正的错误,作为行政机关而且还是上级机关的复议机关,却无权进行修正和弥补显然缺乏制度合理性,也不利于发挥行政复议制度的自我纠错功能。

六、辅以适度费用承担机制

承认复议机关可以收集新证据,认定新事实,援引新法条,补正原行政行为程序瑕疵,却又维持了原行政行为的处理结果的思路,对传统的行政行为合法性理论而言,显然难以接受。即使这种瑕疵治愈和补正仅仅被限制性适用或者仅仅是在非主要证据、非关键事实、非核心法条和重要的法定程序问题上,也往往会引发批评。如有观点认为,允许复议机关通过其收集的证据、依据来修正原行政行为并不符合“先取证,后裁决”原则,而复议机关可根据自己调查的事实和对法律适用的理解来改变原行政行为认定的事实、理由和依据,只要维持原行政行为的处理结果,就不视为“改变原行政行为”。这就在事实上承认了复议机关对原行政行为的事后补正。照此,即便原机关实施了违法行为,也可能通过事后补正而免受追责,这不符合我国《行政诉讼法》之监督行政的立法目的。

笔者认为,上述批评和担忧的确有一定道理。从法律效果上看,行政复议机关的复议决定虽然可能支持了存在一定违法之处的行政行为,似乎未能保护复议申请人合法权益,但复议制度兼具权益保护、层级监督和纠纷解决功能于一体,完全可以通过责令违法行政机关承担申请复议费用以及其他方式予以惩戒,从实体上维护行政复议申请人的正当权益。而且一个长期被忽视的条款已经暗含了复议机关的上述权力。《行政复议法实施条例》第四十七条规定,具体行政行为有下列情形之一,行政复议机关可以决定变更:(一)认定事实清楚,证据确凿,程序合法,但是明显不当或者适用依据错误的;(二)认定事实不清,证据不足,但是经行政复议机关审理查明事实清楚,证据确凿的。该条显然赋予了复议机关在维持原行政行为处理结果不变的情况下,可以“变更”错误的适用依据、可以经过自己的审理查明事实和补强证据。因而,从统筹公正与效率角度来看,为了避免程序空转和申请人的实体权益保护,一方面要限制复议机关的“补正”职权,明确界定事后补正的适用范围,另一方面既可以通过建立灵活费用承担机制来解决,还可通过对原行政机关的违法行政责任追究制度来解决。比如在坚持复议不收费制度的同时,加大对存在违法行为的行政机关的费用制裁力度。不论行政复议结果是否支持原行政行为,只要被申请复议的行政行为在证据收集、事实认定、程序遵循、法律适用、结果裁量等方面存在需要纠正的违法之处,复议机关即有权决定原行政机关承担复议申请人因申请复议而产生的费用以及其他相应的损失,包括但不限于律师代理费、误工费、差旅费等。申请人相关费用单据不全的,申请人及其代理人可以主张按照当地公务员出差标准支付相应的差旅和补贴费用。原行政行为严重违法的,复议机关可以依法决定对复议申请人所受到的损失进行惩罚性赔偿,以此引导行政相对人通过理性合法方式维护自身权益。行政机关工作人员重大或者故意违法的,复议机关应当建议相关机关给予相应的纪律处分。

七、细化行政复议与行政诉讼的衔接

行政复议和行政诉讼作为我国最为主要的行政救济途径,两者之间具有千丝万缕的联系。处理好两者关系,对两者进行准确定位和有效衔接,最大限度发挥两者的功能并避免两者内耗,从而产生“一加一大于二”的效果,是完善我国行政救济制度体系的一个重要议题,也是《行政复议法》修改中面临的重大挑战。笔者认为,修改《行政复议法》,促进行政复议与行政诉讼的全面有效衔接,应当着重抓好以下制度设计:

第一,坚持复议前置原则。改变“当事人选择为原则,复议前置和复议终局为例外”的行政复议和行政诉讼衔接格局,实行“行政复议前置为原则,直接诉讼为例外”的新模式。这是贯彻落实行政复议作为化解行政争议“主战场”“主渠道”作用的直接体现,有利于充分发挥行政复议解决行政争议比较优势、有助于节约司法资源以及维护行政相对人的合法权益。同时,为了防止行政复议机关不作为或者故意拖延履行复议职责,应当赋予行政复议申请人在特殊情形下的直接起诉权利。此外,基于的“无漏洞权利救济”原则考虑和诉权维护的实际需要,应当逐步减少行政复议终局的情形。

第二,坚持效力共通原则。即认可当事人行政复议过程中的行为在诉讼阶段同样具有拘束力,落实禁止反言原则,对复议阶段当事人均无异议的证据或者已经出示、质证过的证据,法院司法审查中可以仅要求发表不同意见,而不再逐一举证质证。人民法院审理行政案件时,坚持卷宗审查主义,主要针对行政卷宗和复议卷宗已经涉及和记载的事项,复议机关在庭审中只有举证说明复议决定的证据采信、事实认定、法律适用、程序审查等方面合法性即可,且以行政复议决定采信的证据、认定的事实、适用的法律等方面是否合法为审查对象。法院司法审查时,宜尊重行政机关和复议机关对事实特别是专业问题的判断权,对案件的裁判更多考虑适法性。

第三,坚持同一性原则。坚持行政复议和行政诉讼在受案范围、审查标准和裁判方式上的一致性。在行政复议受案范围衔接问题上,明确行政复议和行政诉讼的受案范围完全一致,不再强调行政复议作为内部监督,其受案范围要大于行政诉讼受案范围的传统观点。凡是能够申请行政复议的事项,除了复议终局的外,都可以提起行政诉讼。复议机关对复议范围的理解和判断,必须接受人民法院审查,法院在审查时应当尊重复议机关对受案范围的理解和判断。当然也要正确认识复议、诉讼受案范围,不能简单认为一切行政行为都可以立即申请行政复议、提起行政诉讼;即使是行政行为,也要综合考虑原告资格、多阶段行政程序的救济时机、行政行为成熟性原则和利益保护必要性等多重因素,避免未经行政程序或者不适宜复议或者诉讼的行政行为,也进行复议和诉讼渠道。在审查标准上,保持复议和诉讼合法性标准的同一性。扩大合法性审查内涵,将合理性审查作为合法性审查的一项重要内容,确保法律统一实施。在裁判方式上,明确复议决定和法院裁判主文的同一性,确保复议和诉讼能够有效衔接。

第四,确立行政诉讼行政复议机关“单被告”规则。坚持确立“谁复议、谁出庭应诉、谁举证质证”原则,当事人对行政复议决定不服,不论复议决定是否维持或者变更原行政行为,一律以行政复议机关为被告。复议机关作出不予受理行政复议申请的决定或者复议机关在法定期限内未作出复议决定,仍以复议机关为被告。让复议机关单独作为被告,而不强调作出原行政行为的行政机关作为共同被告,在一定程度上是对行政诉讼法修改后现状的完善:一是普通的行政案件一律以复议机关和原行政机关做被告,给审判方式带来一定困难,对行政资源也有所耗费;二是建立了相应的卷宗审查主义,法院的一审主要针对行政卷宗和复议卷宗已经涉及和记载的事项,复议机关在庭审中只有举证说明复议决定的证据采信、事实认定、法律适用、程序审查等方面合法性即可;三是督促复议机关特别是具体承办复议案件的人员,全面熟悉案件和事实,掌握法律法规,督促复议机关积极行使职权,减少复议机关未全面了解情况即作出复议决定。

第五,强化行政复议与行政诉讼管辖改革的协同与配合。当前,行政复议和行政诉讼都在探索适度地进行集中管辖试点改革。在行政复议方面,取消条块管辖和申请人的选择权,明确以地方政府工作部门为被申请人的复议案件,一律由本级地方人民政府管辖。取消地方政府职能部门的行政复议权,将分散在各个职能部门的行政复议人员集中,在同级政府之下成立相对独立的行政复议局或者行政复议委员会,依法行使行政复议职权和法制监督职权。行政诉讼方面,以落实《行政诉讼法》行政案件跨行政区划集中管辖为抓手,正在局部试点行政案件和行政法官的集中。提升此两项改革的协同度,做好整体顶层设计,将部分基层法院行政庭人员与县级政府法制部门“弱弱联合”,专司县域范围内的行政复议工作,实现县域范围内法治资源的有限整合,如此不失为一个可以尝试的试点方案。

余论

如何建立一个适应中国特色的行政复议制度,不能仅满足于理论推演或者借鉴域外经验,也不能过多迁就目前的现状和习惯做法,毕竟建设中国特色的行政纠纷解决机制,本身就是一项全新的事业,需要理论工作者和实践工作者提供各种各样的解决思路。就此而言,科学全面地修订《行政复议法》,或许能够较好实现行政复议与行政诉讼制度的功能,化解复议机关作共同被告所带来的司法审查困境,最终实现行政复议和行政诉讼的“双赢”。

总体上,在政府法制系统与司法局合并的大背景下,审视复议制度的改革,除建立独立的行政复议委员会(行政复议局)、整合省以下行政复议机构和行政复议资源、坚持行政复议前置等外,还应当更侧重于行政复议与行政诉讼制度的衔接、制衡和配合。总结而言:一是坚持“行政一体”,赋予行政复议机关更加独立的调查取证权、事实认定权、程序补救权、法律适用权和最终决定权,强化行政复议纠错职能,防止既往复议过程中的程序空转,尽快稳定行政法律关系;二是坚持行政复议“准司法性”和“准一审性”,司法审查主要针对行政卷宗和复议卷宗已经涉及和记载的事项进行,主要审查复议决定的证据采信、事实认定、程序遵循和法律适用是否合法;三是保持行政诉讼与行政复议在受案范围、主体资格、审查标准等方面的统一性,凡是能够申请行政复议的事项,除了复议终局的以外,都可以提起行政诉讼,扩大合法性审查内涵,将合理性审查作为合法性审查的一项重要内容,确保法律统一实施;四是提升复议与诉讼管辖改革的协同度,做好整体顶层设计。特别是在已经试点行政案件集中管辖改革,并建立起行政案件区域中心管辖法院的地区,可以将不再管辖行政案件的部分基层法院行政庭人员与县级政府法制部门“弱弱联合”,专司县域范围内的行政复议工作,实现县域范围内法治资源的有限整合,如此不失为一个可以尝试的试点方案。

当然,也可以设想,今后若干年,由于顶层设计的缺失,以及裁判权(复议权)独立行使保障机制的不完善,加之地区间、部门间发展不平衡等各种原因,行政纠纷解决机制的探索和完善,仍将处于不断“试错”的过程中;但不论是行政复议还是行政诉讼,适度地进行集中管辖,可能都是一个相对较为折中的选择。在行政复议制度改革方面,地方政府组成部门复议权将被逐步集中到地方政府统一行使;而行政诉讼制度改革方面,以行政案件跨行政区划集中管辖为核心,也将适度实现行政审判案件和人员的集中。就法院体系改革而言,在现行普通法院之外,一些区域和类型的行政案件有可能被逐步集中到最高人民法院巡回法庭、跨行政区划高级法院、跨行政区划中级法院、集中管辖的基层法院等。这些改革探索,或许都将取得相应的效果。但是,如果不能先行做好顶层设计,总体上做好规范和衔接,将仍然难以形成制度合力,甚至可能在一定层面上陷入程序空转和制度冲突,出现“一加一小于二”的运行效果。

因此,每一单项制度的改革,都必须辅之以系统改革,才可能形成制度合力。不论是行政复议制度与行政诉讼制度的完善,还是《行政复议法》《行政诉讼法》的修订,都应当坚持系统的、全面的、联系的观点,都应当放到整个纠纷解决机制的总体设计上来考虑,真正做好顶层设计,抛弃部门利益和偏见,而不能各自为政,画地为牢。总而言之,构建中国特色的行政纠纷解决机制所面临的一系列两难的路径选择就在于:“在扬弃司法中心主义的同时,强化我们原本并不存在的司法中心主义;在打破对司法解决纠纷能力的迷信的同时,树立司法解决纠纷的权威;在司法机关尚未真正取得独立审判权,尚不能取信于民、依法裁判的同时,却又不得不寄希望于通过完善一个更加难以获取独立裁决权的行政复议机构,来破解新时期日益严竣的官民矛盾。”

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