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行政诉讼法司法解释值得关注的新变化|北京行政裁判观察
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《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释[2018]1号,下称新行诉解释)于今日公布,并将于2018年2月8日起施行。与此同时,《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(下称执行行诉解释)以及2015年5月1日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(下称适用行诉解释)也将废止。本文在全面对照新行诉解释与执行行诉解释、适用行诉解释的基础上,对发生变化的司法解释规定进行归纳阐释,让您在最短的时间内尽览新司法解释值得关注的亮点。需要说明的是,文中司法解释的规定内容是客观的,但夹杂的观点是个人的,请您注意辨别:)

本文约7000字,阅读时长约为15分钟。


一、受案范围

相比于执行行诉解释第一条第二款的规定,新行诉解释第一条第二款增加列举了五种不属于受案范围的行政行为:“……(五)行政机关作出的不产生外部法律效力的行为;(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为;(七)行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为,但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外;(八)上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为;(九)行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为;……”

其中,第(七)项、第(九)项规定分别吸收了《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》(法释[2004]6号)和《最高人民法院关于不服信访工作机构依据<信访条例>处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》([2005]行立他字第4号)的内容,第(八)项规定的观点在近期公开的包括(2016)最高法行申1394号行政裁定书在内的一系列裁判文书中也有体现。总体而言,新增的五种行政行为不属于行政诉讼受案范围,在以往的审判实务中已经形成了较为一致的认识。不过需要注意的是,新增的诸如“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”,与同款第(十)项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”似乎存在交集,实践中需要更加准确地区分和适用,以保持裁判依据的统一。


二、管辖

1.《中华人民共和国行政诉讼法》(下称行政诉讼法)第二十条(修订前的行政诉讼法第十九条)规定:“因不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖。”以往的审判实务中,对于哪些情形属于“因不动产提起的行政诉讼”一直存有争议,新行诉解释第一次在司法解释层面进行了明确:“‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。不动产已登记的,以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地;不动产未登记的,以不动产实际所在地为不动产所在地。

2.新行诉解释第十一条明确规定了管辖异议不予审查的情形


三、诉讼参加人

1.新行诉解释第十二条第(五)项是比较引人注目的新规定。在新行诉解释出台前,审判实务中认定投诉人原告资格的依据一般被认为是执行行诉解释第十三条第(三)项的“要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的”。新行诉解释在保留了原有规定的同时,着意增加规定了“为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”,应可视为最高审判机关在一度引发研究和讨论的相关行政监管领域投诉人原告资格问题上表明了态度:一是与自身合法权益没有关系的“职业打假人”不具备原告资格,当然,实务中行政机关或者人民法院如何认定“职业打假人”会是一个新的问题;二是正常的或者没有证据证明是“职业打假人”的投诉人应当具备原告资格。

2.新行诉解释第十三条明确否定了除法律法规另有规定外的一般债权人的原告资格

3.新行诉解释第十五条第二款是关于个体工商户原告资格的规定,即“个体工商户向人民法院提起诉讼的,以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的,以营业执照上登记的字号为原告,并由其提供注明该字号经营者的基本信息。”该规定基本沿袭了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十九条的规定,与后者略有不同的是,新行诉解释对“营业执照上登记的经营者与实际经营者不一致的”情况下,实际经营者是否具有原告资格,没有明确规定。

4.新行诉解释第十七条明确了“事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人”的原告资格

5.以往在行政诉讼法律和司法解释中没有明确,但在近几年司法实践中标准已经趋于一致的涉及业主共有利益行政案件原告资格问题,新行诉解释第十八条也予以明确:对于“涉及业主共有利益的行政行为”,业主委员会以及在“业主委员会不起诉的”情况下,“专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主”都是具备提起诉讼的原告资格的。

6.新行诉解释第二十一条涉及开发区管理机构及其职能部门的被告确定

7.新行政诉讼法第二十六条第二款规定“复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告”之后,适用行诉解释第六条第二款进一步明确“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’,是指复议机关改变原行政行为的处理结果”。但这仍然没有完全解决实务中的疑问:行政行为被复议机关确认违法但保留行为效力算改变处理结果吗?复议机关仅以程序违法为由确认行政行为违法呢?新行诉解释第二十二条给出了答案:“复议机关确认原行政行为无效,属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法,属于改变原行政行为,但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。

8.新行诉解释第二十三条解决了“行政机关被撤销或者职权变更,没有继续行使其职权的行政机关的”情况下被告如何确定的问题,回应了机构改革和职能转变过程中一些亟待解决的现实问题:行政机关被撤销或者职权变更,没有继续行使其职权的行政机关的,以其所属的人民政府为被告;实行垂直领导的,以垂直领导的上一级行政机关为被告。

9.新行诉解释第二十四条是村民委员会、居民委员会、高等学校、行业协会被告资格的问题,实际上在一般性的关于法律、法规、规章授权和行政委托规定中就能找到答案,并不属于特别规定。

10.新行诉解释第二十七条是关于必须共同参加诉讼的规定,对于当事人申请参加诉讼,人民法院经审查认为理由不成立的,应以裁定方式予以驳回。

11.新行诉解释第二十八条解决的是人民法院对于应当追加的原告不愿意参加诉讼如何处理的问题,分两种情况:一是不愿意参加诉讼,且明确表示放弃实体权利的,可不予追加;二是不愿意参加诉讼,又不放弃实体权利的,应当追加为第三人。

12.新行诉解释第二十九条明确了需要推选代表人的原告人数门槛:十人。这相比执行行诉解释第十四条第三款的“5人以上”有了变化。

13.“因不能归责于本人的事由未参加诉讼”的“行政诉讼法第二十九条规定的第三人”,并非狭义上的“当事人”,新行诉解释第三十条第三款明确赋予其对侵犯合法权益的判决、裁定、调解书申请再审的权利。

14.新行诉解释第三十二条对以当事人工作人员名义作为诉讼代理人参加诉讼活动的,规定了提交包括社保缴纳记录、领取工资凭证等证据加以证明的责任。

15.新行诉解释第三十三条对“有关社会团体推荐公民担任诉讼代理人的”规定了具体的条件,在该条第二款正式明确了专利代理人的行政诉讼代理资格


四、证据

1.新行诉解释第三十九条明确了人民法院对当事人调取证据申请不予准许的情形:“与待证事实无关联”“对证明待证事实无意义”“其他无调查收集必要的”。

2.新行诉解释第四十条明确规定了证人因出庭产生的必要费用以及误工损失由败诉一方当事人承担。

3.新行诉解释第四十一条规定了相关行政执法人员应原告或者第三人要求出庭说明的情形:“对现场笔录的合法性或者真实性有异议的”“对扣押财产的品种或者数量有异议的”“对检验的物品取样或者保管有异议的”“对行政执法人员身份的合法性有异议的”“需要出庭说明的其他情形”。当然,即便原告或者第三人的要求符合上述情形,人民法院也是“可以”而非“应当”准许。

4.新行诉解释第四十六条是关于原告或者第三人申请人民法院责令行政机关提交有利证据的规定,该规定就实质而言仍然属于申请人民法院调取证据的范畴。同时,该条规定明确了行政机关无正当理由拒不提交证据的,人民法院可以直接推定原告或者第三人主张的事实成立


五、期间、送达

1.新行诉解释第五十一条对“送达地址确认书”“电子送达”和“法院专递”作了规定。

2.新行诉解释第五十二条明确了“人民法院可以在当事人住所地以外向当事人直接送达诉讼文书”,同时规定了如果“当事人拒绝签署送达回证”,“采用拍照、录像等方式记录送达过程即视为送达”。


六、起诉与受理

1.新行诉解释第五十四条第一款具体规定了公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交的起诉材料:“原告的身份证明材料以及有效联系方式”“被诉行政行为存在的材料”“原告与被诉行政行为具有利害关系的材料”“人民法院认为需要提交的其他材料”。当然,对行政机关不履行法定职责提起诉讼的,起诉材料与该款规定应有不同。

2.新行诉解释第六十四条规定对行政诉讼的起诉期限作了重大调整。该条第一款规定:“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”相比执行行诉解释,这里有两处变化:一是告知内容限于“起诉期限”,而非原先的“诉权或者起诉期限”,这里或许有起诉期限当然包含诉权之意;二是始终未告知起诉期限的,从知道或者应当知道行政行为内容之日起,起诉期限从两年变为一年。

3.新行诉解释第六十七条界定了何为“有明确的被告”,原告提供被告的名称等信息不需要完全无误,只需要“足以使被告与其他行政机关相区别”即可。

4.新行诉解释第六十八条第二款对行政赔偿、补偿诉讼、一并审查规范性文件合法性、一并解决相关民事争议的诉讼请求表述予以规范:“单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的,应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额;请求一并审查规章以下规范性文件的,应当提供明确的文件名称或者审查对象;请求一并解决相关民事争议的,应当有具体的民事诉讼请求。


七、审理与判决

1.新行诉解释第七十三条对人民法院可以合并审理的情形作了具体规定,其中比较值得注意的是第(三)项“在诉讼过程中,被告对原告作出新的行政行为,原告不服向同一人民法院起诉的”。

2.新行诉解释第七十四条是关于回避的规定,其中的变化是针对审判实践中个别当事人滥用回避申请权的情形,第三款明确规定“对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请,法庭可以依法当庭驳回。

3.新行诉解释第七十六条、第七十七条分别是关于行政诉讼诉中财产保全和行为保全、诉前保全的具体规定。

4.新行诉解释第七十九条第三款明确规定了“被告经传票传唤无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的”法律后果。审判实践中,有法院在发生上述情形时直接缺席判决被告败诉的案例。新行诉解释在这个问题并不激进,认为上述情形并不影响法院“按期开庭或者继续开庭审理”,同时还应当“对到庭的当事人诉讼请求、双方的诉辩理由以及已经提交的证据及其他诉讼材料进行审理”,在此之后才能根据审理查明的情况作出“缺席判决”——这里用“缺席裁判”可能会更为周延。

5.新行诉解释第八十条第一款明确了“原告或者上诉人在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述,导致庭审无法进行,经法庭释明法律后果后仍不陈述意见的”法律后果,即“视为放弃陈述权利,由其承担不利后果”。但“不利后果”具体是什么,该规定并未进一步明确。值得一提的是,之前有法院认为该情形应按原告或者上诉人撤诉处理,这种处理方式是否符合本条规定仍存疑义。

6.新行诉解释第八十四条规定,对于“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件”,人民法院“认为法律关系明确、事实清楚,在征得当事人双方同意后,可以迳行调解”。

7.新行诉解释第八十六条确立了调解过程和调解协议内容一般情况下不公开的原则。

8.新行诉解释第八十九条在基本延续执行行诉解释第五十三条规定——复议决定改变原具体行政行为错误,人民法院判决撤销复议决定时,可以一并责令复议机关重新作出复议决定——的基础上,增加了人民法院也可以“判决恢复原行政行为的法律效力”的规定。

9.新行诉解释第九十三条第二款的规定值得注意:“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的,可以裁定驳回起诉。

10.新行诉解释第九十四条第一款明确了人民法院作出行政行为无效确认判决,不受当事人诉讼请求的约束。第二款分情形规定了当事人请求确认行政行为无效,而法院审查认为不属于无效情形时的不同裁判方式。

11.新行诉解释第九十六条对行政诉讼法第七十四条第一款第(二)项“程序轻微违法”的情形作了列举加兜底的规定:“处理期限轻微违法”“通知、送达等程序轻微违法”“其他程序轻微违法的情形”

12.新行诉解释第九十九条对行政诉讼法第七十五条“重大且明显违法”的情形作了列举加兜底的规定:“行政行为实施主体不具有行政主体资格”“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”“行政行为的内容客观上不可能实施”“其他重大且明显违法的情形”

13.新行诉解释第一百零二条对行政诉讼法第八十二条规定的可以适用简易程序的行政案件中的“事实清楚”“权利义务关系明确”“争议不大”进行了界定。

14.新行诉解释第一百零三条、第一百零四条对适用简易程序审理的行政案件的传唤、通知和送达方式以及举证期限、答辩期间作了不同于普通程序的具体规定。

15.新行诉解释第一百零六条规定了构成重复起诉的条件,应当同时符合:“后诉与前诉的当事人相同”“后诉与前诉的诉讼标的相同”“后诉与前诉的诉讼请求相同,或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”

16.新行诉解释第一百一十二条规定了再审申请案件的审查期限为六个月,“有特殊情况需要延长的,由本院院长批准”。

17.新行诉解释第一百一十五条第一款明确了审查再审申请期间,人民法院不予准许委托鉴定、勘验申请。

18.新行诉解释第一百一十八条在重申“按照审判监督程序决定再审的案件,裁定中止原判决、裁定、调解书的执行”的一般情况下,增加了“支付抚恤金、最低生活保障费或者社会保险待遇的案件,可以不中止执行”的例外规定。

19.新行诉解释第一百二十一条规定了终结再审程序的具体情形

20.新行诉解释第一百二十四条至第一百二十七条是人民法院对人民检察院抗诉案件的相关审理规定


八、行政机关负责人出庭应诉

1.新行诉解释第一百二十八条第一款相比于适用行诉解释第五条规定,“行政机关负责人”的范围增加了“其他参与分管的负责人”。

2.新行诉解释第一百二十九条第一款规定了被诉行政机关负责人应当出庭的案件类型:“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件”

第三款规定了行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉时的情况说明义务。

第四款明确了“行政机关拒绝说明理由”并不发生阻止案件审理的效果,但人民法院可以针对该问题发出司法建议。


九、复议机关作共同被告

1.新行诉解释第一百三十四条第二款回应了行政复议决定有复合内容的情况下应如何确定被告的问题:“行政复议决定既有维持原行政行为内容,又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的,作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。

2.基于原行为与复议决定一体审查原则,新行诉解释第一百三十五条第三款明确“复议机关作共同被告的案件,复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据,可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据”。

3.根据新行诉解释第一百三十六条第二款规定的表述,“人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的,对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决”,当然,也就可以不作出相应判决


十一、规范性文件的一并审查

1.新行诉解释第一百四十七条规定了人民法院在发现规范性文件可能存在不合法的情况下,听取规范性文件制定机关意见的义务,以及制定机关申请出庭陈述意见的权利

2.新行诉解释第一百四十八条第二款列举了“规范性文件不合法”的具体情形:“超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的”“与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的”“没有法律、法规、规章依据,违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的”“未履行法定批准程序、公开发布程序,严重违反制定程序的”“其他违反法律、法规以及规章规定的情形”


十二、执行

1.新行诉解释第一百五十三条规定“申请执行的期限为二年”。

2.新行诉解释第一百五十五条第二款规定:“行政机关申请人民法院执行,应当提交行政强制法第五十五条规定的相关材料。”根据行政强制法第五十五条的规定,具体材料包括:“强制执行申请书”“行政决定书及作出决定的事实、理由和依据”“当事人的意见及行政机关催告情况”“申请强制执行标的情况”“法律、行政法规规定的其他材料”。

3.新行诉解释第一百五十八条第一款规定:“行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后,当事人在法定期限内不起诉又不履行,作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的,生效行政裁决确定的权利人或者其继承人、权利承受人在六个月内可以申请人民法院强制执行。”


十三、附则

公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为,不得提起确认行政行为无效之诉。


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